El poder presidencial y el segundo piso

Andrés Sanfuentes

Durante los últimos decenios la institucionalidad gubernamental ha tenido escasos cambios. El poder presidencial, solidificado por la Constitución de 1925, se acrecentó con la Carta de 1981 y desde entones ha tenido escasas innovaciones en esta materia. Esta tendencia histórica choca con las profundas transformaciones ocurridas en Chile y en el mundo. La ciudadanía es más exigente e impaciente; los problemas y los temas son cada día más complejos y surgen materias transversales que no tienen respuesta en la organización actual, como es el caso de la desigualdad, la concentración productiva, el medio ambiente o la energía, entre ellos.



Entre las insuficientes respuestas institucionales se pueden mencionar los hijos de Odeplan, carentes de recursos humanos y financieros (o sea, sin poder); la Segpres, heredera de la figura de los Estados Mayores de Pinochet, como ente asesor y coordinador; y el Ministerio de Hacienda, con su creciente concentración de poder.

En los últimos cinco gobiernos las respuestas han sido básicamente informales y de diferente tipo, lo cual refleja que aún no se ha encontrado una respuesta satisfactoria.

En el gobierno de Aylwin solo se podía aprovechar la institucionalidad existente y las tareas de coordinación y control se centraron en la Segpres; de allí que se puede considerar a Edgardo Boeninger como el precursor del “segundo piso”; sin embargo, la figura de los comités inter ministeriales no funcionó como se esperaba.

La presidencia de Frei se caracterizó por una importante delegación de atribuciones en los ministros, en especial en aquellos que constituyeron su “círculo de hierro” y, en la última etapa, en el ministro Insulza, a cargo de la Segpres.

Lagos estableció de una manera pública la existencia del llamado “segundo piso”, formado por asesores de su confianza personal a quienes encargó las funciones de seguimiento en el cumplimiento del programa y algunas de coordinación, en desmedro de algunas tareas de la Segpres.

Con Bachelet pierde presencia el “segundo piso”, mientras se refuerza la Segpres, especialmente durante la segunda fase de su administración, en la medida que decrece el poder de los partidos políticos de la Concertación; al mismo tiempo, aumenta la “dictadura de Hacienda”.

El caso de Piñera es especial. En efecto, los ministros ven reducido su poder y autonomía, pero no es a favor de la coordinación de la Segpres o de un mayor poder de Hacienda. Por su parte, el “segundo piso” pierde visibilidad, incluso su jefa es trasladada a otra función. En definitiva, Piñera también es su “segundo piso”. Pero, este no es un modelo imitable.

La incógnita para los próximos meses es cómo organizará el poder presidencial la futura mandataria. No es un tema fácil, dada la urgencia e importancia de los problemas pendientes en el país y la carencia de una institucionalidad establecida para enfrentarlos. En este cuadro, la debilidad de los partidos políticos que la respaldan juega en contra.

Esta situación lleva a un tema de la mayor importancia desde el punto de vista de la transparencia: ¿quién y dónde se toman las decisiones en el gobierno? Cuando no hay claridad en este aspecto, las responsabilidades políticas no están claras y ello afecta no solo al propio Ejecutivo, sino al funcionamiento de la sociedad chilena.

Durante los últimos meses se ha discutido profusamente la necesidad de una reforma de la Constitución, lo cual es muy importante, pero ha quedado en un segundo plano la urgente necesidad de la modernización del Estado, que hace agua por muchos costados. La actual institucionalidad se ha ido configurando históricamente por agregación; a medida que iban surgiendo nuevos temas o sectores productivos se iban sumando ministerios, subsecretarías o superintendencias, en circunstancias que las urgencias eran transversales y, por lo tanto, se requerían nuevas visiones integrales, que incluyeran enfoques actuales, capaces de separar la formulación de las políticas de los asuntos operacionales y de control.